I. Des fondements juridiques différents

A. L’origine du régime des installations classées.

Le régime juridique de prévention des pollutions industrielles, duquel est issu le droit des installations classées, est très ancien puisqu’il remonte au Moyen Age avec des règlementations spéciales pour les boucheries et les tanneries mais il s’est réellement créé avec le développement industriel. Dans ce contexte de développement, la première problématique soulevée fût celle de la santé du voisinage de ces installations. En ce sens, un premier décret fût pris le 15 octobre 1810 . Ce décret divisait les établissements en trois classes selon leur éloignement par rapport aux habitations. Une nomenclature fixait la liste des établissements soumis à ce décret. Tout établissement y figurant devait, en conséquence, obtenir une autorisation préalable délivrée par l'administration . L’exercice des activités industrielles n’était donc plus laissé à l’arbitraire administratif. Les plaintes des voisins de ces activités industrielles étaient prises en compte, car les intérêts tels que la salubrité publique et la commodité du voisinage étaient dorénavant protégés. Ce décret a ensuite été précisé par l'ordonnance du roi du 15 janvier 1815 qui confiait, notamment, aux sous-préfets le pouvoir de délivrer, après avis des maires, les autorisations d'ouverture de certains établissements. Néanmoins, devant l’accroissement du nombre d’établissement industriel, cette législation a due évoluer car elle ne « répondait plus aux nécessités du XXème siècle », du fait qu’elle avait « une sphère d’application insuffisante » .
C’est ainsi que le législateur va adopter la loi du 19 décembre 1917 relative aux établissements dangereux, insalubres et incommodes . Cette loi va diviser les établissements industriels en trois classes : les deux premières, réputées plus dangereuses, étaient éloignées des habitations et soumises à un régime d’autorisation administrative préalable ; la dernière, moins dangereuse que les deux premières, relevait de la procédure de déclaration administrative, l’éloignement des installations concernées des habitations n’étant pas obligatoire. La loi étend également les intérêts protégés. Sont désormais pris en compte, à côté de la salubrité publique et de la commodité du voisinage, la sécurité, la santé publique et l’agriculture. Néanmoins, elle ne s’appliquait qu’aux seuls établissements industriels et commerciaux, laissant de côté les activités agricoles et les activités appartenant à des personnes morales de droit public : l’Etat et les collectivités publiques.
Comme pour la loi de 1917, c’est l’accélération des progrès de l’industrie qui a impulsé l’adoption de la loi de 1976 . Le rapporteur de la Commission des lois de l’Assemblée nationale relevait à cette époque que : « […] deux phénomènes nouveaux sont apparus : l’accélération remarquable de l’industrialisation et le développement non moins notable de l’urbanisation » . A ces deux facteurs, peuvent également être ajoutées les « exigences nouvelles en matière de protection de l’environnement, ainsi [qu’une] prise de conscience dans l’opinion des problèmes liés aux dangers de la pollution et les nuisances industrielles » .
Cette loi marque d’abord une évolution terminologique : la notion d’installation classée pour la protection de l’environnement apparait et l’expression « établissement dangereux, insalubre et incommode » disparait. Ensuite, ces installations classées sont divisées en deux classes : l’une, concernant les installations réputées les plus dangereuses, est soumise à une procédure d’autorisation administrative préalable, et l’autre, concernant des installations moins dangereuses que les précédentes, est assujettie à un régime de déclaration administrative. Le champ d’application de la loi de 1976 s’étend désormais à toutes les installations productrices de nuisances, qu’elles soient exploitées ou simplement détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée. Enfin, les intérêts protégés connaissent également une évolution par rapport à ceux protégés par les textes précédents : la nature, l’environnement, les sites et monuments historiques se sont ajoutés à la liste des intérêts protégés . De ce fait, la loi de 1976 a considérablement élargi le champ d’application des installations classées. C’est finalement par l’ordonnance n° 2000-914 du 28 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l’environnement , que les dispositions de cette loi ont été insérées dans le code de l’environnement aux articles L. 511-1 et suivants .

B. L’origine du régime des installations nucléaires civiles.

Comme pour les installations classées, les établissements employant des substances radioactives se sont trouvés soumis à la loi du 19 décembre 1917 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommode, dans la mesure où l’activité des substances utilisées ou détenues correspondaient à la nomenclature mise en place par cette loi : les activités dangereuses. Les établissements nucléaires étaient donc soumis à un régime d’autorisation par arrêté préfectoral ou de déclaration. Toutefois, cette loi n’était pas applicable aux établissements publics de l’Etat et aux installations nucléaires « importantes » . En effet, si le préfet représente la République à l’échelon du département, il ne peut faire procéder aux autorisations d’ouverture des installations et à leur surveillance qu’en fonction des moyens propres dont disposent ses services, tant du point de vue scientifique que du point de vue technique et ces moyens se révèlent insuffisants pour les installations nucléaires importantes. Or, avec l’extension des applications de l’énergie atomique et le développement de l’activité industrielle autour du nucléaire, la mise en place d’un régime juridique indépendant s’est révélée nécessaire. En effet, dès la fin des années 1950, la France a lancé un plan de développement de l’énergie atomique fondé sur la pénétration progressive de l’électricité d’origine nucléaire dans l’économie nationale, associée notamment au CEA et à EDF. Il importait donc d’instituer une réglementation permettant aux installations nucléaires de s’établir, tout en préservant la sécurité de la population et des travailleurs. Sous l’impulsion du droit communautaire , la loi n° 61-842 du 2 août 1961 relative à la lutte contre la pollution atmosphérique et les odeurs est adoptée. Elle consacre dans son article 8 que « des décrets en Conseil d’Etat détermineront les conditions de création de fonctionnement et de surveillance des installations nucléaires ». Cette disposition est à l’origine du régime des installations nucléaires de base, concrétisé par le décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires. Ce décret fixe la liste des installations nucléaires de base qui englobent « les réacteurs nucléaires à l’exception de ceux qui font partie d’un moyen de transport, les accélérateurs de particules dont les caractéristiques sont fixées par arrêté conjoint du ministre de l’Education nationale, du ministre du Développement industriel et scientifique et du ministre de la Santé publique, les usines de préparation, de fabrication ou de transformation de substances radioactives et les installations destinées au stockage, au dépôt ou à l’utilisation de substances radioactives, y compris les déchets, notamment celles qui sont destinées à l’irradiation » . Le décret précise par ailleurs que les installations nucléaires de base ne peuvent être créées qu’après autorisation délivrée par décret après une enquête publique et avis de la commission interministérielle des installations nucléaires de base et sur avis conforme du ministre de la Santé . Au travers de ces législations, le droit nucléaire civil trouve un double fondement : un fondement politico-social et un autre méthodologique . Au point de vue politico-social, il vise à promouvoir le développement de l’activité productive et à garantir la protection juridique de l’environnement. Au point de vue méthodologique ensuite, il réalise l’encadrement juridique de l’utilisation de l’énergie atomique et a également pour rôle d’introduire dans l’organisation positive les éléments d’une gestion appropriée au risque nucléaire majeur.

II. Une distinction des régimes maintenue par l’organisation des textes en vigueur

Au travers de l’évolution récente des textes, force est de constater que le droit des installations nucléaires a pris une réelle ampleur. Les régimes des installations classées et des installations nucléaires sont nettement distingués au travers de l’organisation des textes mettant en place leur régime juridique actuel .

A. Les installations classées et le code de l’environnement.

Après la loi de 1976, beaucoup de modifications et adjonctions législatives sont intervenues. S’il existait jusqu’alors un réel régime applicable à toutes les activités polluantes, de nombreux régimes spécifiques sont apparus pour se distinguer des installations classées. Il existe donc désormais les cas particuliers des carrières, des mines, des déchets, des stockages souterrains, etc. Nous pouvons même considérer que le régime des installations nucléaires est issu de ces émergences de régimes spécifiques applicables à des activités particulières.
Parallèlement, le régime des installations classées a été précisé. Ainsi, les pouvoirs du préfet et du ministre de l’environnement ont été renforcés, le contrôle des installations soumises à déclaration a été privatisé . Ces dispositions ont finalement été codifiées dans le code de l’environnement par l’ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l'environnement . Sont alors définies comme installations classées « les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature et de l'environnement, soit pour la conservation des sites et des monuments ». Ces installations sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d'Etat, pris sur le rapport du ministre chargé des installations classées, après avis du Conseil supérieur des installations classées . Ces installations sont alors soumises à deux régimes : le régime de l’autorisation prévu aux articles L. 512-1 et suivants et R. 512-2 et suivants du code de l’environnement, et le régime de la déclaration prévus aux articles L. 512-8 et R. 512-47 du même code. Enfin, récemment, un troisième régime a été mis en place : le régime de l’enregistrement prévu aux articles L. 512-7 et suivants du code de l’environnement. Il s’agit d’un régime intermédiaire destiné à simplifier les procédures des installations pour lesquelles les impacts sur l’environnement sont mieux connus, en raison de l’évolution des connaissances et des techniques actuelles.

B. Les installations nucléaires, la loi TSN et le décret dit « procédures ».

A coté de ces textes relatifs aux installations classées, le régime des installations nucléaires de base (INB) s’est émancipé . Jusqu’à l’intervention de la loi du 13 juin 2006, les INB étaient régis par des « dispositions règlementaires mal assurées » . Cette loi vient confirmer le régime des INB dans ce qu’elles étaient à l’origine, à savoir, « une qualification destinée à faire échapper les installations nucléaires au régime de droit commun des établissements dangereux, incommodes et insalubres, puis des installations classées » . Les INB sont ainsi dotées d’un régime sur mesure, distinct de celui des installations classés. Ainsi la loi reprend la définition des INB donnée par le décret du 11 décembre 1963 précité. Celles-ci comprennent les réacteurs nucléaires, les installations de préparation, d’enrichissement, de fabrication, de traitement ou d’entreposage de combustibles nucléaires ou de traitement, d’entreposage ou de stockage de déchets radioactifs, les installations contenant des substances radioactives fissiles et les accélérateurs de particules, dont les caractéristiques sont fixées par décret . La loi reprend également le principe selon lequel, sont soumise au régime des INB, les équipements et installations nécessaires au fonctionnement de l’INB et situés dans son périmètre. Les autres équipements et installations qui répondent à ces caractéristiques restent soumis aux dispositions du code de l’environnement applicables aux installations classées. En revanche, les activités et installations intéressant la défense ne sont pas soumises à cette loi.
Le régime mis en place par la loi TSN est ensuite précisé par le décret dit « décret procédures » qui constitue le détail du nouveau régime juridique applicable aux INB. Ces installations doivent être autorisées par décret pris après enquête publique et avis de l’ASN. Leurs conception, construction, exploitation (en fonctionnement et à l'arrêt) et démantèlement sont réglementés. De plus, le décret prend en compte la prévention de l'ensemble des risques et nuisances des installations nucléaires.
Enfin, l’ordonnance du 5 janvier 2012 codifie la plupart des dispositions de la loi TSN concernant le régime juridique des INB aux articles L. 593-1 et suivants du code de l’environnement. Cet article marque l’autonomie de ce régime en précisant expressément que les INB ne sont soumises ni aux dispositions de la loi sur l’eau, ni aux dispositions relatives au ICPE, ni au régime mis en place par la code de la santé publique .

III. Un rapprochement néanmoins perceptible dans les textes récents

Bien qu’ils aient été distingués dans des législations spécifiques compte tenu de leurs particularités, les régimes relatifs aux INB et eux ICPE conservent cette origine commune et peuvent toujours être rapprochés en ce sens. De plus, ne peut-on pas considérer que les INB sont des installations classées spéciales ? Le régime INB n’était-il pas uniquement destiné à faire échapper ces installations au régime de droit commun des établissements dangereux, incommodes et insalubres, puis des installations classées ? Aujourd’hui, bien que l’article L. 593-1 du code de l’environnement exclue du régime des INB l’application des dispositions du titre consacré aux ICPE, d’autres textes tendent à montrer une volonté du législateur de faire tomber certains régimes spéciaux.


A. La codification du régime des installations nucléaires de base suite à la loi Grenelle II.

La loi « Grenelle 2 » du 12 juillet 2010 , dans sa volonté d’assurer la cohérence du droit de l’environnement en France, a notamment amorcé la codification de certains textes en matière nucléaire. Sont ainsi codifiées par ordonnance : la loi n° 68-943 du 30 octobre 1968 relative à la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire ; la plupart des dispositions de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire et ; la plupart des dispositions de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs qui ne l’étaient pas encore. Cette codification a pour objectif de permettre aux dispositions relatives aux installations nucléaires de base, à la politique d’information et de transparence et à la responsabilité en matière d’activités nucléaires de former un ensemble cohérent au sein du code de l’environnement. Ainsi, le régime des installations nucléaires de base est intégré aux articles L. 593-1 et suivants du code de l’environnement, à la suite des dispositions relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement, dans le livre V sur la prévention des pollutions, des risques et des nuisances.

Il est à noter que pour accueillir ces dispositions, annoncées comme codifiées à droit constant, c’est le code de l’environnement qui a été retenu et non celui de l’énergie . En effet, si le gouvernement a été habilité à codifier les textes relatifs à l’énergie , c’est avec l’ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011 qu’il procède à la création de la partie législative du code de l’énergie, sans y intégrer le régime des INB. Ce code regroupe pourtant l’ensemble des dispositions relatives à l’électricité, au gaz, à la maîtrise de l’énergie et aux énergies renouvelables, à l’utilisation de l’énergie hydraulique, au pétrole et au réseau de chaleur et de froid. Concernant l’électricité, le code transpose les deux directives correspondant au « troisième paquet du marche intérieur de l’énergie » et également les dispositions de la loi « NORME » relative notamment aux tarifs règlementés et aux tarifs d’accès à l’électricité nucléaire historique . Le code de l’énergie stipule simplement, à son article L. 313-1, que « les installations nucléaires de base qui produisent de l'électricité sont soumises au régime mentionné à l'article L593-1 du code de l'environnement, au chapitre IV du titre IX du livre V du même code et à l'article 20 de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs ». Ensuite, il règlemente au sein de sa partie « commercialisation », l’accès régulé au nucléaire, aux articles L. 336-1 et suivants .
Le choix de ne pas intégrer le régime des INB à ce code pour l’intégrer dans le code de l’environnement témoigne de la volonté du législateur d’intégrer le régime des installations nucléaires de base au droit de l’environnement et de souligner l’objectif premier de ce régime, à savoir la prévention des risques et la limitation des impacts sur l’environnement, au même titre que les installations classées. Aussi, bien que les deux régimes fassent l’objet d’un titre distinct, cette codification marque un rapprochement certain de ces régimes. Ce rapprochement se fait sur le même fondement que ce qui les avait créés : la volonté de prévenir les risques et de pallier à leur caractère dangereux. Aussi, cette codification peut-elle être analyser comme une sorte de retour aux origines, à savoir un même régime pour toutes les installations présentant des risques et susceptibles de provoquer des pollutions et des nuisances. Si une telle considération est excessive car les deux régimes conservent leur autonomie au travers de la séparation de ces régimes au sein de ce livre, il est évident que le législateur a voulu rapprocher ces deux régimes et qu’il les place côte à côte et non l’un à l’intérieur de l’autre. Il s’agit donc de deux régimes autonomes ayant des objectifs communs.

B. Vers un régime commun en matière d’étude d’impact et d’enquête publique.

Le « décret procédures » , qui règlemente notamment la procédure d’autorisation de création d’une INB, renvoie directement à certaines dispositions d’ordre général du code de l’environnement, notamment en ce qui concerne l’étude d’impact composant le dossier de demande et l’enquête publique, dans le cadre de la phase de concertation avec le public. Ainsi, l’article 8 du décret précise le contenu de la demande d’autorisation impose une étude d’impact et renvoie aux dispositions générales en matière d’étude d’impact, à savoir l’article L. 122-1 du code de l’environnement, pour définir cette étude d’impact. Suivant la même logique, l’article 13 du même décret soumet l’enquête publique de la procédure de création d’une INB aux « conditions prévues par les articles R. 123-1 à R. 123-23 du code de l'environnement », soit les conditions générales en matière d’enquête publique. Ces deux dispositions renvoient donc aux régimes généraux de l’étude d’impact et de l’enquête publique pour les études d’impact et les enquêtes publiques faites dans le cadre des procédures d’autorisation d’INB.
Les mêmes renvois sont opérés en matière de procédure d’autorisation d’ICPE : l’article R. 512-6 du code de l’environnement se réfère pour le dossier d’autorisation aux dispositions de l’article L. 122-1 pour l’étude d’impact et l’article R. 512-14 de ce code, pour l’enquête publique, renvoie aux dispositions des articles R. 123-1 et suivants du code de l’environnement. A noter enfin que ces renvois existent également pour l’étude de danger contenue dans les dossiers de demande d’autorisation .
Ces renvois vers les régimes généraux dans ces domaines marquent une volonté de simplification des procédures. Celle-ci est accentuée par les récentes réformes, intervenues fin 2011, en matière d’étude d’impact et d’enquête publique. En effet, les exposés des motifs de ces deux réformes montrent une volonté de simplifier et d’harmoniser les régimes, en faisant disparaitre autant que possible les régimes particuliers, en vue de faciliter leur application par les exploitants et les administrations mais également en vue de favoriser leur lisibilité vis-à-vis des tiers. Au travers de la réforme de l’étude d’impact , ceci se témoigne par le fait de redéfinir le contenu mais surtout le champ d’application de l’étude d’impact en précisant ainsi toutes les installations concernées et l’ensemble des éléments que constitue une telle étude. En matière d’enquête publique, la réforme vise également à repréciser les installations concernées et la procédure de l’enquête publique, ceci principalement en vue d’améliorer la prise en considération des observations du public et des recommandations du commissaire enquêteur.
Ces décrets mettent en place le régime général et sont les témoins d’une volonté forte de mettre en place des régimes communs à toutes les installations soumises à une procédure d’autorisation. Néanmoins, ces décrets envisagent également des dispositions spécifiques, notamment en matière d’ICPE et d’INB.
En effet, l’article 1er du décret réformant l’étude d’impact réécrit l’article R. 122-4 du code de l’environnement qui précise le contenu de l’étude d’impact. Cet article précise que « pour les installations relevant du titre Ier du livre V du présent code et les installations nucléaires de base relevant du titre IV de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 modifiée relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, cette description pourra être complétée dans le dossier de demande d'autorisation en application de l'article R. 512-3 et de l'article 8 du décret n° 2007-1557 du 2 novembre 2007 modifié relatif aux installations nucléaires de base et au contrôle, en matière de sûreté nucléaire, du transport de substances radioactives ». Cette disposition permet d’intégrer les spécificités de ces deux régimes à la procédure de droit commun de l’étude d’impact. Dans le cadre des installations nucléaires par exemple l'analyse de l'état initial de la zone et des milieux susceptibles d'être affectés par le projet comporte un état radiologique de l'environnement portant sur le site et son voisinage. Elle prend par ailleurs en compte les rejets d'effluents envisagés dans l'atmosphère et évalue l'exposition du public aux rayonnements ionisants du fait de l'installation. Elle présente également les déchets qui seront produits par l'installation, qu'ils soient radioactifs ou non, etc.
Dans le cadre de la réforme de l’enquête publique, la réécriture de l’article R. 123-1 I du code de l’environnement précisant le champ d’application de l’enquête publique inclut expressément les demandes d’autorisation d’INB et les demandes d’autorisation d’ICPE soumises à autorisation.
Ces deux textes récents montrent bien le rapprochement qui est fait entre ces deux régimes, soumis à un régime commun bien que conservant leurs spécificités.

Un autre texte opère un rapprochement encore plus étonnant : l’arrêté du 7 février 2012 fixant les règles générales relatives aux installations nucléaires de base. Cet arrêté fait l'objet d'une étude particulière publiée sur ce même site et intitulée " L’arrêté du 7 février 2012 fixant les règles générales relatives aux installations nucléaires de base : une intégration du régime ICPE dans celui des INB ? "