Accord de partage de la production comme l'une des formes de réglementation de l'État dans le domaine de l'utilisation du sous-sol en Russie

La loi fédérale du 30.12.1995 N 225-LF (éd. 08.12.2020) « Sur les accords de partage de la production » constitue une forme particulière de réglementation de l'État dans le domaine de l'utilisation du sous-sol. Elle régit les relations découlant du processus de conclusion, d'exécution et de résiliation des accords de partage de la production et détermine les conditions juridiques de base de ces accords.
Selon N.A. Selezneva et V.V. Kuznetsov, cette loi a été élaborée en réponse à la nécessité de créer des conditions favorables pour attirer les investisseurs étrangers dans des secteurs d'importance stratégique tels que la production de pétrole et de gaz. La loi a établi un cadre juridique pour la conclusion de APP, définissant les droits et obligations des parties, la procédure de distribution de la production et les conditions d'imposition. L'introduction de cette loi a constitué une étape importante dans la libéralisation de l'économie russe et l'intégration du pays dans le système économique mondial. Seuls trois accords de partenariat public-privé ont été signés depuis la promulgation de la loi : « Sakhaline-1 », “Sakhaline-2” et “Kharyaginskoye”. En dehors de ces trois APP, aucun autre accord n'a été signé en Russie.

Un accord de partage de la production (APP) est un contrat entre l'État et une entreprise privée qui définit les conditions et les procédures pour le développement et la production de ressources naturelles telles que le pétrole et le gaz. Le principe de base d'un accord de partage de la production est que l'entreprise investisseuse finance et conduit l'ensemble de l'exploration, du développement et de la production des ressources, et que la production est partagée entre l'État et l'entreprise selon des modalités convenues à l'avance.
A.M. Lapteva et O.Y. Skvortsov soulignent plusieurs aspects essentiels des accords de partenariat public-privé :« Premièrement, il s'agit du principe de partage des risques et des coûts.La société investisseuse assume tous les risques financiers et opérationnels liés à l'exploration et à la production, libérant ainsi l'État de la nécessité d'investir directement dans le projet.En cas de production réussie, l'entreprise a droit à une compensation de ses coûts aux dépens d'une part de la production.
« Deuxièmement, le principe de contrôle et de régulation. Malgré le transfert de certains droits à la société investisseuse, l'État conserve un contrôle important sur le projet. Il établit et contrôle le respect des réglementations en matière d'environnement et de sécurité et veille à ce que l'exploitation du gisement soit conforme aux intérêts nationaux et aux priorités stratégiques ».
« Troisièmement, le principe de la répartition équitable des bénéfices.Une fois que l'entreprise a été indemnisée pour ses coûts, la production restante est divisée entre le gouvernement et l'investisseur selon une formule prédéterminée.Il peut s'agir de parts fixes ou de taux progressifs qui augmentent la part de l'État en fonction du volume de production ou du prix des ressources. Ce mécanisme permet à l'État de recevoir une part importante des bénéfices tirés de l'exploitation de ses ressources naturelles ».
En outre, le principe de transparence et de prévisibilité est un élément important d'un APP. .Le contrat doit définir clairement les droits et les obligations des deux parties, y compris les mécanismes de résolution des litiges et les conditions de modification de l'accord en cas de changement des conditions extérieures. Cela crée de la certitude et de la stabilité pour les investisseurs, ce qui favorise l'attraction de capitaux et de technologies étrangers. Ainsi, un accord de partenariat public-privé est un instrument complet visant à attirer les investissements et la technologie dans l'extraction des ressources naturelles, tout en maintenant le contrôle de l'État et une répartition équitable des bénéfices.Ces principes assurent un équilibre entre les intérêts de l'État et ceux des investisseurs privés, favorisant ainsi une utilisation durable et efficace des ressources naturelles. Cependant, l'utilisation des accords de partenariat public-privé présente des inconvénients.Il s'agit tout d'abord de la complexité et de la longueur du processus de négociation et d'accord. Les APP nécessitent une rédaction juridique minutieuse et de longues négociations, ce qui peut retarder le démarrage des projets et augmenter les coûts administratifs.
Deuxièmement, la possibilité de conflits d'intérêts. Les intérêts de l'État et des entreprises privées ne coïncident pas toujours, ce qui peut entraîner des conflits et des litiges. L'État cherche à maximiser les recettes et le contrôle, tandis que les investisseurs cherchent à minimiser les coûts et à maximiser les profits.
Troisièmement, les risques potentiels de corruption. Des systèmes de distribution complexes et non transparents peuvent créer des opportunités de corruption et d'abus, ce qui peut avoir un impact négatif sur l'efficacité du projet et réduire la confiance dans les institutions de l'État. Quatrièmement, la dépendance à l'égard de facteurs externes. L'efficacité économique des APP peut être influencée de manière significative par des facteurs externes, tels que les prix mondiaux des matières premières.
Ainsi, l'utilisation des accords de partenariat public-privé dans l'extraction des ressources naturelles présente des avantages liés à l'attraction des investissements et au partage des risques. Mais il y a aussi des inconvénients liés à la complexité administrative, à la possibilité de conflits d'intérêts et aux risques de corruption.
Entre-temps, la loi sur les partenariats public-privé a subi de nombreuses modifications qui ont conduit à l'impossibilité de conclure un accord conformément à la procédure établie par la loi. Premièrement, il s'agit de la procédure d'adoption par la Douma d'État de la liste des zones du sous-sol qui peuvent être mises à disposition aux termes d'un accord de partage de la production, sous la forme d'une loi fédérale en coordination avec le gouvernement et en présence de décisions des autorités représentatives des sujets de la Fédération de Russie [13, p. 3, art. 2]. Deuxièmement, il s'agit d'exigences obligatoires pour l'achat d'équipements technologiques et de composants d'origine russe (au moins 70 %) [13, p. 2, art. 7], technologies pour la production desquelles l'industrie russe n'est souvent pas en mesure de répondre. Le ministre de l'énergie de la Fédération de Russie A.V. Novak, dans son rapport au Forum national du pétrole et du gaz en 2015, a noté que dans le développement des champs offshore et RDR (réserves difficiles à récupérer), où le APP peut être appliqué en raison de la non-rentabilité économique de la forme de licence d'utilisation du sous-sol, « la part des technologies importées varie de 50 % pour le développement de RDR et jusqu'à 80 % pour le développement des champs offshore » ; Dans le raffinage, la part des équipements et composants nationaux dans les échangeurs de chaleur à plaques est de 38 %, dans la liquéfaction du gaz naturel, la part des équipements russes est d'environ 20 %, et dans les équipements de tubage, la technologie nationale n'est également que de 20 % ». Troisièmement, le système de « double enchère » entrave la conclusion d'accords de partenariat public-privé. D'une part, un accord de partage de la production juridiquement exécutoire est la base de l'émergence du droit d'utilisation du sous-sol, d'autre part, ce droit est certifié par une licence, qui est définie par la loi comme un permis spécial de l'État, c'est-à-dire qu'un APP conclu à la suite d'un appel d'offres devrait être certifié par une licence, qui est délivrée dans les 30 jours suivant la signature du APP, mais pour obtenir une telle licence, il est nécessaire d'organiser à nouveau un appel d'offres [13, article 4, article 6 ; 3, article 11]. La résolution de cette situation est possible par le biais d'un traité international de la Fédération de Russie, qui a la priorité en cas de contradiction avec la législation nationale, et qui a été utilisé dans le cas de l'exploitation du gisement de Khvalynskoye au fond de la mer Caspienne dans le cadre d'un partage de la production.
Quatrièmement, la loi « sur le plateau continental » définit les conditions à remplir par les personnes morales engagées dans l'exploitation du sous-sol sur le plateau [12, art. 7] : établissement conforme à la législation russe ; expérience du développement des zones du plateau russe pendant au moins cinq ans ; part de l'État dans le capital social supérieure à 50 % ou capacité à disposer de plus de 50 % du nombre total de voix [3, par. 3, art. 9].
A.M. Lapteva estime que les principaux traités et accords internationaux régissant les accords de partage de la production (APP) jouent un rôle important dans l'établissement de normes et de meilleures pratiques pour la conclusion et la mise en œuvre de ces accords.Ces instruments fournissent un cadre juridique et une prévisibilité aux investisseurs étrangers impliqués dans le développement des ressources naturelles, et aident les États bénéficiaires à gérer efficacement leurs ressources.
L'un des principaux instruments dans ce domaine est la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM), qui régit les questions liées à l'exploitation des ressources minérales sur le plateau continental et dans les eaux internationales. Cette convention établit des règles et des procédures pour la conclusion d'accords de partenariat public-privé, offrant des protections juridiques et des droits tant aux États qu'aux investisseurs privés. En outre, le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) et d'autres organisations environnementales soulignent l'importance de prendre en compte les normes environnementales et les principes du développement durable lors de la conclusion d'accords de partenariat public-privé. Ils recommandent que les accords comprennent des dispositions relatives à la protection de l'environnement, à la réhabilitation des terres après l'extraction et à la minimisation des impacts négatifs sur les écosystèmes.
Ainsi, les principaux traités et accords internationaux, ainsi que les recommandations des organisations internationales, créent un cadre juridique et réglementaire complet pour la conclusion et la mise en œuvre des accords de partenariat public-privé. Ces instruments facilitent l'attraction des investissements étrangers, protègent les droits de tous les participants et favorisent une utilisation durable et responsable des ressources naturelles. N.S. Boyko, estime que les principales caractéristiques des accords de partage de la production (APP) dans les pays africains, tels que le Nigeria et l'Angola, reflètent leur volonté d'attirer les investissements étrangers dans l'industrie pétrolière et gazière tout en conservant le contrôle des ressources d'importance stratégique. Dans ces pays, les accords de partage de la production sont adaptés aux conditions locales, ce qui les rend uniques par rapport à d'autres régions.
Au Nigeria, les accords de partenariat public-privé sont devenus le principal outil pour attirer les investisseurs étrangers dans l'industrie pétrolière.Les principales caractéristiques des ASA nigérians sont l'accent mis sur les obligations en matière de contenu local et de développement des infrastructures. Les entreprises étrangères sont tenues d'investir dans des projets sociaux et des infrastructures, ce qui contribue au développement de l'économie locale et améliore la qualité de vie de la population. En outre, le Nigeria utilise activement des mécanismes de partage des bénéfices qui garantissent une répartition équitable des revenus entre l'État et les investisseurs.
Y.V. Pechyonkina note qu'en Angola, les accords de partenariat public-privé jouent également un rôle clé dans l'industrie du pétrole et du gaz. Le modèle angolais de APP se caractérise par un degré élevé de contrôle et de réglementation de l'État. La compagnie pétrolière nationale Sonangol est partenaire de tous les accords de partenariat public-privé, ce qui donne à l'État une influence significative sur la gestion des projets.Les accords de partenariat public-privé angolais prévoient des exigences environnementales strictes et des obligations de transfert de technologie, ce qui contribue au développement durable de l'industrie et minimise les impacts négatifs sur l'environnement.
Une comparaison des régimes juridiques des accords de partenariat public-privé en Russie et dans les pays africains révèle plusieurs différences essentielles. En Russie, les APP se sont historiquement développées dans des conditions de contrôle et de réglementation étatiques importants. Le modèle russe prévoit une participation obligatoire de l'État aux projets par l'intermédiaire d'entreprises publiques telles que Rosneft et Gazprom. L'accent est mis sur la protection des intérêts nationaux et la répartition équitable des bénéfices.
Sur la base de l'expérience internationale, plusieurs recommandations peuvent être formulées pour améliorer le modèle russe de APP. Tout d'abord, il convient de renforcer les obligations en matière de contenu local et d'investissement social, ce qui contribuera à développer plus activement les économies régionales et à améliorer la qualité de vie de la population dans les régions de production.L'introduction de quotas obligatoires pour l'utilisation de fournisseurs et d'entrepreneurs locaux, ainsi que l'investissement dans des projets sociaux, pourrait être un outil efficace.
Il convient d'envisager la possibilité d'élargir la participation des entreprises privées étrangères aux accords de partenariat public-privé sans participation obligatoire des entreprises publiques. Cela pourrait permettre d'attirer davantage d'investissements étrangers et d'introduire des technologies de pointe.Dans le même temps, il est nécessaire de garantir un niveau suffisant de contrôle et de réglementation de l'État pour protéger les intérêts nationaux.
Le renforcement des normes et des exigences environnementales dans les accords de partenariat public-privé contribuera à minimiser l'impact négatif des projets d'extraction sur l'environnement. L'introduction de normes environnementales strictes et d'obligations de réhabilitation des terres après l'achèvement des opérations d'extraction peut contribuer au développement durable de l'industrie.
Ainsi, une comparaison des régimes juridiques des accords de partenariat public-privé en Russie et dans des pays africains tels que le Nigeria et l'Angola révèle des domaines potentiels d'amélioration du modèle russe. Le renforcement des obligations sociales et environnementales, l'augmentation de la participation des capitaux privés et l'amélioration du suivi des projets pourraient contribuer à un développement plus efficace et durable de l'industrie pétrolière et gazière russe.


Liste des références:
1 Lapteva, A. M. Régimes d'investissement. Aspects juridiques : manuel pour les universités / A. M. Lapteva - Moscou : Maison d'édition Yurayt, 2024. - 284 p. — (Enseignement supérieur). — ISBN978-5-534-10428-8. — Texte : électronique // Plateforme pédagogique Urayt [site Internet]. — URL : https://urait.ru/bcode/541731 (date d'accès : 06/09/2024).
2 Droit des investissements : manuel pour les universités / A. O. Inshakova [et al.] ; édité par A. O. Inshakova, D. E. Matytsin, A. Y. Ryzhenkov. - Moscou : Maison d'édition Yurayt, 2024. - 402 p. — (Enseignement supérieur).
— ISBN978-5-534-19167-7. — Texte : électronique // Plateforme pédagogique Urayt [site Internet]. — URL : https://urait.ru/bcode/556083 (date d'accès : 06/09/2024).
3 Pechenkina, Yu. V. Caractéristiques de la réglementation juridique des investissements étrangers dans le développement des gisements de pétrole et de gaz / Yu. V. Pechenkina. – Texte : direct // Questions de droit russe et international. – 2018. – Tome 8. N° 6A. – P. 82 - 93.
4 Droit commercial international : manuel pour les universités / V. F. Popondopulo [et al.] ; sous la direction générale de V. F. Popondopulo. — 5e éd., révisée. et supplémentaire - Moscou : Maison d'édition Yurayt, 2024. - 415 p. — (Enseignement supérieur). — ISBN978-5-534-16526-5. — Texte : électronique // Plateforme pédagogique Urayt [site Internet]. — URL : https://urait.ru/bcode/531224 (date d'accès : 06/09/2024).
5 Boyko, N. S. Droit constitutionnel des pays étrangers : un manuel pour les universités / N. S. Boyko, A. V. Iglin, I. A. Tchoukanov ; rédacteur en chef A. V. Iglin. — 4e éd., révisée. et supplémentaire - Moscou : Maison d'édition Yurayt, 2024. - 428 p. — (Enseignement supérieur). — ISBN978-5-534-16547-0. — Texte : électronique // Plateforme pédagogique Urayt [site Internet]. — URL : https://urait.ru/bcode/538201 (date d'accès : 06/09/2024).
6 Afanasyeva, O.V. Droit constitutionnel des pays étrangers : un manuel pour les universités / O.V. Afanasyeva, E.V. Kolesnikov, G.N. — 8e éd., révisée. et supplémentaire - Moscou : Maison d'édition Yurayt, 2024. - 406 p. — (Enseignement supérieur). — ISBN978-5-534-16830-3. — Texte : électronique // Plateforme pédagogique Urayt [site Internet]. — URL : https://urait.ru/bcode/535459 (date d'accès : 06/09/2024).
7 Lapteva, A. M. Régimes d'investissement. Aspects juridiques : manuel pour les universités / A. M. Lapteva - Moscou : Maison d'édition Yurayt, 2024. - 284 p. — (Enseignement supérieur). — ISBN 978-5-534-10428-// Plateforme éducative Urayt [site Internet]. — URL : https://urait.ru/bcode/541731 (date d'accès : 06/09/2024).
8 Shashkova, A.V. Droit constitutionnel des pays étrangers : un manuel pour les universités / A.V. Shashkova. — 3e éd., rév. et supplémentaire - Moscou : Maison d'édition Yurayt, 2024. - 170 p. — (Licence. Cours académique). — ISBN978-5-534-18874-5. — Texte : électronique // Plateforme pédagogique Urayt [site Internet]. — URL : https://urait.ru/bcode/554993 (date d'accès : 06/09/2024).
9 Farkhutdinov, I. Z. Droit des investissements : manuel et atelier pour les universités / I. Z. Farkhutdinov, V. A. Trapeznikov. — 3e éd., révisée. et supplémentaire - Moscou : Maison d'édition Yurayt, 2024. - 305 p. — (Enseignement supérieur). — ISBN978-5-534-16286-8. — Texte : électronique // Plateforme pédagogique Urayt [site Internet]. — URL : https://urait.ru/bcode/540843 (date d'accès : 06/09/2024).
10 Popova, A.V. Droit constitutionnel des pays étrangers : manuel pour les universités / A.V. Popova. — 3e éd., révisée. et supplémentaire - Moscou : Maison d'édition Yurayt, 2024. - 168 p. — (Enseignement supérieur). — ISBN978-5-534-03572-8. — Texte : électronique // Plateforme pédagogique Urayt [site Internet]. — URL : https://urait.ru/bcode/535569 (date d'accès : 06/09/2024).