LA PROTECTION DU CLIMAT FACE À L’IMPUNITE DES ÉTATS


Le Sommet mondial de Copenhague est présenté, à juste titre, comme un rendez-vous crucial pour la planète. Il constituera, une date importante de l’agenda environnemental international. L’origine anthropique du réchauffement climatique, en dépit de quelques dénégations marginales est désormais admise . Le mouvement entamé à Rio en 1992, avec la conclusion de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) , avait connu une étape décisive avec l’adoption du Protocole de Kyoto en 1997, et la Conférence de Bali en 2007 au cours de laquelle, il était convenu d’aller encore plus loin.
Copenhague entend donc obtenir des États des engagements ambitieux, concrets, et un calendrier précis de réduction des gaz à effets de serre (GES). Bien qu’il s’agisse d’un objectif louable, l’efficacité de la lutte contre les changements climatiques dépendra de la stratégie, qui y sera adoptée. Pour y parvenir, le Sommet devra impérativement obtenir un consensus sur la gestion globale du climat, bien public mondial. La logique voudrait que des obligations lourdes pèsent sur les États à l’issue du Sommet. Dans cette hypothèse, qui en contrôlerait le respect, et par quels moyens ?
Si la demande récente de compensations financières pour « dommages climatiques » repose certes – maladroitement – la problématique de la responsabilité environnementale des États, précisément en matière climatique ; elle permet d’interpeller le droit international (I), dont l’approche n’apporte pas, pour le moment, de réponses efficaces et novatrices. Ce qui plaide en faveur d’une approche plus pragmatique de la lutte contre les changements climatiques (II). Et Copenhague pourrait y contribuer fortement.

I. Protection climatique et responsabilité des États

Les fondements de la responsabilité des États en matière environnementale peuvent être recherchés dans un certain nombre de principes environnementaux (A). Consacrés pour la plupart lors de la Conférence de Rio, ils accompagnent désormais la mise en œuvre internationale du droit de l’environnement. Malheureusement, « soft law » pour l’essentiel, ils ne permettent pas la mise en cause effective de la responsabilité étatique (B).

A. La portée juridique des principes environnementaux

Contrairement au droit interne , le droit international de l’environnement n’a pas construit un système juridique et cohérent, de la responsabilité qui aurait permis, de réprimer et de réparer les atteintes à l’environnement. L’existence des principes, à l’efficacité douteuse n’a pas réussi à pallier cette absence. Toutefois, ce cadre incomplet, et peu performant pourrait constituer, le creuset des futures actions de mise en cause des États.
Deux principes fondamentaux et complémentaires sont à la base du droit de l’environnement. Il s’agit du principe de précaution et du principe de prévention. Le dernier impose dans un contexte de certitude scientifique, la mise en œuvre de règles et d’actions pour anticiper toute atteinte à l’environnement. Intégré dans la plupart des conventions internationales, il fait d’ailleurs partie, des rares principes reconnus comme coutumiers par la Cour internationale de justice (CIJ) s’agissant de la protection de l’environnement . Appliqué par la CIJ dans les différents entre États , sa violation n’a pas encore été sanctionnée pour la destruction de l’environnement global.
Au-delà, des limites juridiques inhérentes à un possible recours « climatique », l’existence de ce principe est cruciale, s’agissant du réchauffement climatique. Á mesure de l’exercice, les rapports du GIEC ont été plus précis sur les causes (Gaz à effets de serre) et les conséquences du réchauffement climatique. Les États violent volontairement ce principe, qui impose l’obligation de ne pas causer ou laisser causer des dommages à l’environnement . Dans une société internationale mieux structurée, on aurait bien pu imaginer, la mise en cause de la responsabilité des États fautifs, sur la base de ce principe. Ce qui n’est pas le cas. Cette mise en cause devient plus hypothétique avec l’émergence, et l’affirmation du principe de précaution.
Prolongement du principe de prévention, il intervient dans un contexte d’incertitude, lorsque le risque environnemental n’est pas avéré. Fortement discuté, il est pourtant consacré en droit international. Il constitue le quinzième principe de la Déclaration de Rio et, est repris par la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) . Malheureusement, le « juge » international en fait une application très prudente dans l’ensemble, compréhensible au regard des discussions qui continuent d’agiter la société internationale sur son statut et son contenu . Il n’apparaît pas davantage plus opérant que le principe de prévention. Efficience, plus attendue, en revanche du principe pollueur-payeur.
C’est l’OCDE qui, la première, l’a défini, dans une recommandation adoptée en 1972 . Selon ce texte – non contraignant -, les dépenses afférentes aux coûts de prévention et de lutte contre la pollution doivent être imputées aux pollueurs. Il constitue le seizième principe de la Déclaration de Rio. Toutefois, il serait d’application difficile, dans la mise en œuvre de la responsabilité des États en matière climatique. Il pose non seulement des problèmes juridiques - qualité et intérêt à agir des victimes, difficulté d’appliquer la notion de patrimoine commun au climat –, mais aussi pratiques – montant et modalité de la réparation, évaluation du dommage, détermination de la valeur matérielle du climat, bien public non marchand. Ces difficultés ruinent définitivement les espoirs, de ceux qui avaient espéré, par ce biais, une responsabilité au moins pécuniaire des États.
Il reste le principe des responsabilités communes mais différenciées . Celui-ci n’exonère aucunement les pays en développement de leurs responsabilités environnementales. Il prend simplement acte, de leur réalité économique difficile et, de leur responsabilité mineure dans la dégradation de l’environnement. Le texte se borne à reconnaître la responsabilité des pays du Nord sans, pour autant, établir un mécanisme juridique ou pratique de réparation des dommages causés à l’environnement. En définitive, les principes environnementaux ne permettent pas, la mise en cause de la responsabilité étatique dans la destruction du climat et, encore moins, un quelconque système de réparation.

B. La normativité des principes environnementaux

La puissance normative des principes environnementaux dépend, en définitive, de la nature du droit international de l’environnement. Celui-ci intègre l’ensemble des conventions internationales conclues dans le domaine de l’environnement, dont une catégorie particulière, constituée par les Accords multilatéraux environnementaux. Toutefois, les Conférences de Stockholm et de Rio ont généré une série de documents fondamentaux pour la matière. Il s’agit entre autres, de la Déclaration de la Conférence des Nations unies sur l’environnement et de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement.
Textes de « soft law » , ils concernent des normes contenues dans des instruments juridiques non contraignants (déclarations, codes de conduite, etc.) . « Déclaratoire » dans un cas (Sockholm), et « programmatoire » dans l’autre (Rio), les deux Conférences consacrent des principes non contraignants. Ce qui constitue une « curiosité » dans l’univers de la norme juridique. Il est vrai que la peur du gendarme hante les définitions du droit. Et dans la conception dominante, il n’est de véritable droit que sanctionné, au besoin par la force . Ainsi que le remarque J. Rivero, « la règle de droit, c’est dans la conception dominante et aussi dans l’opinion la règle dont la violation appelle l’intervention d’un juge ; de cette intervention, elle tire sa spécificité par rapport aux autres règles de conduite, et son efficacité pratique ». On en déduit fort logiquement, que l’effectivité est la condition du droit ; effectivité garantie par la sanction.
Et la difficulté des principes environnementaux à sanctionner les dérives environnementales des États a vocation, à les enfermer dans la sphère du « non-droit ». L’idée est donc surtout mise en avant selon laquelle le droit international ne serait pas authentiquement juridique, faute d’être correctement sanctionné. Mais les choses ne sont si simples. Pour Duguit, la sanction n’a pas pour effet de « juridiciser » directement et mécaniquement la règle qu’elle protège . La présence importante des règles de « soft law » relance la querelle autour de la normativité des principes environnementaux.
Et certains n’en demandaient pas tant, pour remettre définitivement en cause la juridicité du droit international de l’environnement. Ceci dit, revenons à Duguit, dont la conception de la notion de sanction épouse les évolutions de la société internationale actuelle. Il l’élargit, pour y intégrer les manifestations les plus diverses de la réprobation internationale, toute réaction « spontanée du groupement » pouvant s’analyser comme une sanction. À ce propos, la mobilisation autour de l’urgence climatique pourrait bien en être la traduction. L’importance prise par la société civile internationale (ONG, associations, groupements divers, communautés et organisations scientifiques), et son acharnement à dénoncer les atteintes climatiques (assimilables à des réprobations), permettent de constater, l’évolution survenue dans les attitudes des États, même les plus réfractaires aux thèses du réchauffement climatique.
Il n’en demeure pas moins que, sur le plan juridique, la portée générale et impérative du principe de la souveraineté des États, constitue un obstacle à la mise en œuvre du droit international de l’environnement, « soft law » pour l’essentiel. Cette faiblesse condamnable, pourrait néanmoins, se révéler un atout dans un domaine où, le droit doit très souvent se plaquer sur la réalité, et pouvoir évoluer et s’adapter en même temps . Cela lui permet d’être facilement adapté à des réalités changeantes : évolution des connaissances scientifiques, pressions de l’opinion publique, considérations économiques, etc . Cette flexibilité n’est finalement pas malvenue dans le domaine climatique. Elle permet de moduler les obligations et les devoirs des États en fonction de l’urgence de la situation.

II. Pour une approche pragmatique de la lutte contre les changements climatiques

Il est désormais prouvé que les conséquences des atteintes à l’environnement, toucheront tous les habitants du fameux « village planétaire », au-delà, des variances qui seront observées ça et là. La catégorisation des États , au demeurant nécessaire, a conduit à une dichotomie simpliste qui risque de pervertir à la longue les actions à mener contre le réchauffement climatique. Désormais, deux groupes se font face, les « responsables » du réchauffement, et les « victimes » dont le rôle, loin d’être négligeable, échappent à toute obligation en la matière. Copenhague devra donc, remédier aux oublis de conventions climats (A). Il est en outre attendu de ce Sommet, une réelle coopération entre les États avec, si besoin, la mise en place d’une Autorité internationale de lutte contre les changements climatiques (B).

A. Remédier aux oublis des conventions climat

Certes, le Protocole de Kyoto établi un mécanisme de développement propre (MDP) , qui vise à aider les pays en développement à réaliser un développement durable, tout en contribuant à l’objectif ultime de la CCNUCC, qui est la baisse des GES. Encore faudrait-il, disposer des technologies idoines à la mise en œuvre de ce mécanisme. Intégrés principalement, par ce biais dans le Protocole, les pays en développement acteurs du réchauffement, échappent aux obligations climatiques. L’ajout d’une troisième catégorie qui inclurait d’autres pays en développement, non visés par l’Annexe II, avec des obligations spécifiques s’impose.
Les effets pervers de la mondialisation économique accélèrent, les avatars écologiques observés dans le domaine climatique. Il s’y établit une sorte de corrélation qui conduit inévitablement à la dégradation de la qualité environnementale, avec les conséquences connues sur le plan universel. Les forêts tropicales (Amazonie, Bassin du Congo) constituent par excellence le lieu emblématique, à l’échelle mondiale de la déforestation . Et les enjeux locaux s’y mondialisent.
La déforestation n’est plus une évidence, mais un phénomène chiffré, cartographié et modélisé, un problème construit qui donne lieu à d’inquiétantes projections. Il est ici, moins question d’en comprendre les raisons, que d’en évaluer les conséquences sur le climat, via la séquestration du carbone. La déforestation produit entre 20 et 25 % des émissions mondiales des GES. La réduction de la déforestation dans les pays en développement est un enjeu majeur pour le climat.
Premièrement, les forêts tropicales représentent des stocks de carbone qui ne peuvent être remplacés à court terme par des plantations ou par la repousse de forêts secondaires. Surtout, les forêts ont actuellement un rôle stabilisateur sur les concentrations de CO² atmosphérique : lorsque 3 tonnes de CO² sont émises dans l’atmosphère, environ 1 tonne est absorbée par l’océan et 1 tonne par les forêts, en conséquence de quoi, la concentration dans l’atmosphère n’augmente que d’1 tonne de CO² . Ce phénomène va s’amenuiser si les forêts disparaissaient. Malheureusement, ni la CCNUCC, ni l e Protocole de Kyoto n’incluent de mesures visant à aborder la déforestation dans les pays en développement. Cela fut analysé comme une exonération de fait de ces derniers du combat climatique.
Une première avancée du Protocole est d’avoir lancé une dynamique de construction d’information, à la fois lors de la définition de ses règles et lors du travail de mise en œuvre de ses dispositions. De nombreuses données manquaient ou n’étaient pas examinées. C’est particulièrement vrai dans le domaine de la forêt : on est aujourd’hui beaucoup mieux armé méthodologiquement pour travailler qu’on ne l’était en 1997, quand a été prise la décision d’inclure les forêt dans le Protocole .
La déforestation tropicale, source majeure de CO² n’a donc pas été encadrée par le texte de Protocole de Kyoto. En 2001, les résultats de la Conférence des Parties tenue à Marrakech, paraissent proprement incompréhensibles relativement au traitement de la forêt. Les débats sur l’inclusion possible de la déforestation dans le mécanisme de développement propre (MDP) n’ont pas abouti. Les opposants craignaient que les programmes ne puissent pas contrer les facteurs à l’origine de la déforestation. D’autres, au contraire mettait en avant le fait que la déforestation tropicale est catastrophique pour le climat et pour l’environnement en général, et qu’il est urgent d’agir.
Un changement notable est survenu lors de la Conférence de Bali en 2007. Un nouveau mécanisme pour stopper la déforestation et la dégradation de l’environnement dans les pays en développement a été mis en place. Connu sous l’appellation « redd » , il devrait permettre de lutter contre le déboisement. Lancé à titre expérimental, cette nouvelle clef dans la boîte à outils des Nations unies n’entrera pas en vigueur avant 2012. Il importe désormais d’aller plus loin et, d’inclure les pays en développement dans les engagements chiffrés. En l’absence de solution globale et pérenne, les « victimes » d’aujourd’hui deviendront demain, les responsables du réchauffement climatique.

B. Une coopération climatique efficiente : une Autorité climatique internationale

Le terme mondialisation limité à ses débuts à la seule sphère économico-financière, dépasse désormais, cette approche initiale et, se trouve au cœur d’autres thématiques souvent ignorées telles que la protection de l’environnement. L’expression village planétaire censée symboliser cette appartenance commune à un espace unique, prend plus de relief, dans le cadre de l’urgence environnementale actuelle. Les conséquences des atteintes à l’environnement en dépit de leur lieu de survenance, dans bien des cas, engageront notre destinée collective.
Á ce propos, la demande de compensation financière démontre que l’homme, au-delà du climat lui-même, sera la première victime du réchauffement climatique. L’urgence de la situation exige de sortir des discours et de la compassion, et de passer à une réelle coopération entre les pays du Nord et ceux du Sud. La solution ne résidant pas dans la distribution ça et là, des « chèques climat ». Il importe avant toute chose, de permettre aux pays victimes, d’avoir accès à la technologie en vue de faire face aux effets des changements climatique.
Il est à regretter que les pays ne s’engagent pas dans la voie tracée par la Déclaration de Rio, qui plaide pour un transfert des technologies dans le domaine environnemental, du Nord vers le Sud . Cette problématique éclaire la position des pays en développement qui, pour certains, ont le sentiment d’être confronté à un marché de dupe. Ils soupçonnent les pays du Nord de vouloir les faire pays à la fois pour réduire leurs émissions et pour acheter les technologies propres développées par les pays développés. Ils demandent de façon récurrente le transfert des technologies sobres en carbone .
La diffusion des technologies écologiques est essentielle dans la lutte contre le réchauffement climatique. Elle est en outre indispensable, pour permettre aux pays en développement de mettre en place des politiques industrielles et énergétiques, qui aient des répercussions mineures sur le climat. Or, en matière technologique la présence des brevets constitue un obstacle à un tel transfert. La question des brevets du fait des enjeux financiers demeure un tabou dans les négociations internationales. Cependant, les accords de Marrakech, ont crée un fond spécial pour les changements climatiques, abondé par les contributions volontaires des parties.
Ce fonds doit assister les pays en développement sur l’adaptation, les transferts de technologies, l’énergie, les transports, l’industrie, l’agriculture, la forêt, la gestion des déchets et la diversification économique. Ce fonds paraît mieux approprié, pour aider les victimes du réchauffement climatique compte tenu de la thématique environnementale qu’il souhaite mette en œuvre. Malheureusement, il est peu probable que ce fonds soit suffisant pour couvrir les besoins de financement des pays en développement dans ces nombreux domaines. Il a reçu en 2007, 57 millions de dollars pour l’adaptation et 10 millions pour le transfert de technologies .
Toutes les actions relatives à la coopération, aux obligations des États de réduire les GES, aux mécanismes de financement devront être regroupées au sein d’une gouvernance identifiée. Cette gouvernance liée au changement climatique devra mettre en place, des mécanismes de prises de décision qui garantissent la qualité des connaissances dans le respect des exigences démocratiques . L’aura grandissante du GIEC semble conduire à l’appropriation par l’expertise climatique, de la gouvernance en la matière. D’où la nécessité d’une autorité internationale chargée d’impulser, et de coordonner les différentes actions à mener. Dotée d’un réel pouvoir et des finances pérennes, elle devra oeuvrer à la préservation de ce patrimoine collectif : le climat. Sur toutes ces problématiques, il est donc attendu de Copenhague, des réponses innovantes et efficaces.


BIBLIOGRAPHIE SOMMAIRE

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