Le 3 octobre 2008, le Conseil d’État a rendu un arrêt « Commune d’Annecy » (requête n° 297931 ; M. Yann AGUILA, commissaire du gouvernement) qui a consacré solennellement la valeur juridique de la Charte de l’environnement.

La Charte de l’environnement est issue de la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005.

Pour la première fois, cet arrêt d’Assemblée a annulé un décret pour méconnaissance de la Charte de l’environnement. C’est en effet au nom de cette Charte que la Commune d’Annecy avait réclamé l’annulation d’un décret d’application d’une loi concernant l’urbanisme au bord des grands lacs de montagne (lacs d’une superficie supérieure à 1000 hectares).

En l’espèce, les communes bordant ces lacs bénéficiaient depuis une vingtaine d’années d’une double législation : celle de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi littoral » ( JO du 4 janvier 1986) et celle de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite « loi montagne » (JO du 10 janvier 1985).

Les communes riveraines bénéficient ainsi d’un niveau élevé de protection.

Le recours portait sur un décret d’application d’une loi, modifiant la loi littoral, qui visait à réduire cette double protection (L. 145-1 du code de l’urbanisme).

En effet, cette loi prévoit que la loi littoral est applicable uniquement au sein d’un périmètre restreint autour du lac (périmètre qui reste à délimiter par des décisions particulières), et non plus sur l’ensemble du territoire des communes riveraines. La commune d’Annecy, qui souhaitait maintenir un haut niveau de protection, avait formé un recours contre ce décret.

Le Conseil a donc déclaré ce décret illégal en l’annulant pour incompétence, en se fondant sur l’article 7 de la Charte qui consacre le principe de participation du public.

Il résulte en effet de l’article 7, précité, que seul le législateur est compétent pour préciser les « conditions et limites » (3ème considérant) du droit de participation du public. Le décret a donc empiété sur le domaine de la loi.

Cet arrêt met fin à de nombreuses incertitudes. En effet, comme l’a rappelé le commissaire du gouvernement dans cette affaire, M. Yann AGUILA : « Il y avait des doutes sur la possibilité pour un justiciable d’invoquer la Charte de l’environnement devant le tribunal administratif ». Avant cette consécration solennelle, une partie de la doctrine estimait que cette Charte n’était qu’un texte déclaratif fait de principes généraux, voire une Charte d’intention, mais aucunement un outil juridique utile.

La Haute juridiction administrative consacre donc le principe de participation du public (article 7 de la Charte de l’environnement).

Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat a considéré que les dispositions de l’article 7 « comme l’ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement, et à l’instar de toutes celles qui procèdent du Préambule de la Constitution, ont valeur constitutionnelle ; qu’elles s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs » (2ème considérant).

Les conclusions du commissaire du gouvernement ont été suivies. M. Yann AGUILA y a rappelé que le caractère imprécis d’un principe ne lui enlève pas son caractère normatif : « Par exemple, le principe de laïcité, ou celui de dignité de la personne humaine » bien qu’imprécis, n’ont pas moins pleine valeur constitutionnelle.

Cette décision du Conseil d’Etat est en harmonie avec la décision n° 2008-564 DC rendue par le Conseil constitutionnel le 19 juin 2008 sur la loi relative aux Organismes Génétiquement Modifiés (OGM).

Par cet arrêt, le Conseil d’Etat vient de consacrer la valeur juridique de l’ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement. Leur méconnaissance peut désormais être invoquée par les justiciables pour contester la légalité des décisions administratives.

S’agit-il d’une nouvelle source d’inquiétude pour les acheteurs publics ? En effet, l’article 6 de la Charte énonce que « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social ».

Cette disposition parle de « devoir promouvoir le développement durable », ce qui est différent de l’article 5 du code des marchés publics de 2006 qui énonce que la définition des besoins doit se faire « en prenant en compte des objectifs de développement durable ». Allons-nous vers des marchés publics qui intégreront davantage de considérations environnementales, comme le souhaite la Commission européenne avec le développement des « Green Public Procurement » ?

Cette décision semble donc importante pour plusieurs raisons :

Tout d’abord, le Conseil d’Etat vient de reconnaître solennellement la valeur juridique constitutionnelle à toute la Charte de l’environnement. Cependant, comme l'indique M. Yann AGUILA dans la synthèse de ses conclusions: "La portée de la Charte varie en fonction du type de demande présentée devant le juge. L’imprécision d’un principe pourrait l’empêcher de créer directement un droit subjectif au profit des particuliers. Par exemple, la Charte ne permet sans doute pas à un simple particulier de demander directement à être associé à l’élaboration d’une décision publique. Il faut bien un texte pour organiser les modalités de la consultation. En revanche, la Charte peut toujours être invoquée dans le cadre d’un contentieux objectif, c’est à dire dans un recours contre un règlement".

Ensuite, cette consécration va ouvrir de nouveaux espaces de liberté aux contentieux environnementaux, ainsi qu’aux acteurs du développement durable.

Enfin, cette position jurisprudentielle prise par le Conseil d’Etat ne fait qu’affirmer voire renforcer le rôle du Parlement dans le domaine environnemental.

Dans ces circonstances, le Grenelle de l’Environnement prend, dès à présent, toute sa mesure.